面向新时代的成渝城市群

成渝城市群是中国西部人口、经济体量最大的板块，在西部大开发中具有举足轻重地位，有“成渝第四极”的非官方提法，也受到社会各界的关注和讨论。“十九大”以来，中国发展已经迈入“新时代”，本文对成渝城市群在“新时代”的发展进行解读。

图1 成渝城市群研究范围（自绘）

━━━━━  国 家 使 命 ━━━━━

成渝是国家开放开发新格局中的战略要地，对“全面开放”、“区域均衡发展”具有重要意义。

成渝是内陆开放多向联动的纽带地区。成渝得长江水运之利，将中国腹地与太平洋相连，同时可通过南北串联便捷联动“一带一路”。成渝机场可5小时航空覆盖亚洲主要城市，是天然国际交往中心。2018年，成渝开通对欧班列超过3000列，占全国半壁江山。

成渝是支撑全国均衡发展“定盘星”。成渝素称“天府之国”，自然环境与经济社会发展条件冠于中国内陆。成渝相比华北水资源更加充沛，相比华南土地资源更加富余。全域常住人口10557万人，GDP约55000亿元，分别占西部地区28%、32%。2010年以来，成渝在全国经济比重从6.09%增长至6.83%，已经是中国经济重要增长空间。

图2 成渝在国家开发开放新格局中的地位

国家层面已赋予重庆重要的发展使命。2016年习总书记提出“两点”“两地”“两高”要求，要求将重庆建设为西部大开发重要战略支点、“一带一路”和长江经济带联结点。2019年习总书记提出重庆要发挥“三个作用”：努力在推进新时代西部大开发中发挥支撑作用、在推进共建“一带一路”中发挥带动作用、在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用。

━━━━━  历 史 拐 点  ━━━━━

成渝人口结构正在快速“白领化”，面临着产业功能升级、区域一体化的历史性机遇。

增量人口中高等教育人群明显增加。近年来，中国知识人群流向明显转变。重庆、成都等“二线城市”对新时期知识人群吸引力明显增强。2015年以来重庆、成都主城的新移民中，知识人群占到七成，年均新增“白领人口”超过20万，人口结构快速从“蓝领城市”向“白领城市”转变，产业升级也因此进入快车道。

图3 成渝新增城镇人口学历结构（来自问卷调查）

核心城市从“极化”走向“外溢”。2010年前成渝GDP增长高度集中在重庆与成都的主城区，核心城市周围存在“灯下黑”。2010年后，区域经济增长重心已转移到两大核心城市外围区域，尤其成都东南部、重庆渝西发展较快，核心城市产业转移与对外投资不断增强。城市群发展逐渐从“二人转”走向“团体战”。

图4  分县市GDP占成渝比重变化情况

成渝相向“携手”，一体化趋势初步显现。成都市2017年提出“东进”战略构想，产业向龙泉山以东腾挪，打造产业新区与天府空港新城。重庆向西发展的趋势也已显现，以主城西部的高新区、大学城为重要战略抓手。城市群内部合作也不断加深，共建项目不断增加，地方自发成立了“成渝轴线区（市）县协同发展联盟”等多个合作平台。

图5“成都东进”与“重庆向西”示意图

━━━━━  未 来 展 望  ━━━━━

发展依然是成渝城市群当前的核心任务，而且要贯彻新发展理念，实现“高质量”发展。

探索适宜成渝特点的产业路径。成渝地处盆地，不适合占地大、运量多的重工业，也不具备从头发展轻工业的环境，“两头在外”的加工模式也难有竞争力。成渝未来应关注环境友好型产业，积极培育智能制造、电子信息、新能源汽车等科技产业集群，强化科技研发能力、完善产业链谱系，推动绿色与创新发展。

构建适应盆地本底的“网络化”城市群。成渝以丘陵地形为主，成都耕地保护任务重，重庆地形限制多，不适合建设为类似“长三角”、“珠三角”城市连绵空间。此外，成渝多数城市规模小，乡镇经济弱，城市群发展不会是“全面开花”、“大水漫灌”的格局。应建设成为网络化、多节点空间结构，两大核心城市营造“大都市圈”形态。

图6 成渝“网络化”城市群空间结构示意图

成渝地域差异大，城镇分异显著，需要差异化发展。重庆、成都两大核心城市处在人口产业升级的进程中，是区域发展的引擎，有希望成为国际大都市。传统工业集聚的“U”型地区，需要更加关注生态发展，重视成绵乐轴带的耕地保护、大气环境治理，沿长江地区的“大保护”要求。成渝中部区域，则有机会联动成都、重庆，在核心城市外溢扩散的过程谋求发展机会。

图7 “U”型地区及“中部区域”示意图

━━━━━  政 策 建 议  ━━━━━

破除行政障碍，加强区域协同机制建设，转变发展方式，关注区域发展中的风险与问题。

共建成渝城市群统一的要素市场。成渝城市群经济社会联系受行政区划限制依然明显，四川、重庆彼此之间的投资偏少，跨区域服务共享、产业协作还存在约束。建议构建统一、开放、有序、透明的城市群市场环境，进一步消除削弱市场活力的体制、机制障碍，联合搭建成渝一体的区域市场平台和服务机构。

图8 基于总部分支机构的城市间联系图

加强区域统筹，重点要建立区域协同的实施机制。2016版《成渝城市群发展规划》已对成渝总体结构、城镇布局内容进行了系统安排，但一些重大设施，如长江沿线港口建设，还有待加强统筹。一些重大发展安排，如成都都市圈建设、沿长江的生态廊道，需要建立跨行政区的协同机制，才能确保各类政策规划得到落实。

图9 成渝主要港口规划运能情况

坚持以人为本，全力提升“人”的竞争力。建议成渝将吸引优质人才、培养高素质科技人才队伍，作为本轮发展的关键战略。在“新时代”，有良好的城市环境才能吸引人才，有人才汇聚才有高端产业发展，成渝应当充分发挥生活氛围浓厚、生活成本较低的优势，创造高品质、富有吸引力的人居环境，在全国人才竞争中谋得先机，加强“人”的竞争力培育。

图10 新时期城市经济发展逻辑的变化

转变发展方式，从基建拉动走向自身造血能力提升。2000年以来，成渝基础设施实现了飞跃，固定资产投资占GDP比例从40%左右提升至90%以上，成渝高速公路网密度、铁路网密度与长三角基本相当。与此同时，2018年成渝制造业就业总规模不到1000万人，仅相当于江苏、广东等沿海省份上世纪90年代的水平。成渝基建拉动的发展阶段正逐渐过去，未来发展重心应回到本地生产能力发展。

图11 2010-2018年成渝高速公路建设成效

关注县镇产业空心化问题，加强风险防控。成渝当前发展阶段不同于长三角、珠三角崛起的时代，本轮发展是“有所为、有所不为”的阶段，不会是所有城镇都扩张的“大水漫灌”。部分地区存在产业空心化现象、城市趋于收缩，需要改变以土地开发为主导的发展思路，转向效率优先的精明发展。建议客观评估地方实际发展趋势，防控地方债务、房地产业的潜在风险。

图12 财政收入与固定资产投资比例变化示意图

关注农村问题，将乡村振兴作为本轮核心任务。成渝是典型人口流出地区，青壮年大量流失，农村空心化问题突出。随着人口更迭，农村老龄化问题越发严峻，在当前老龄劳动力退休后，农村并没有新生劳动力补充，农业劳动力短缺、乡村发展缺乏“主体人群”的问题将越发严重。建议把解决农村问题作为本轮核心任务，积极探索适宜成渝地区的乡村振兴路径。

━━━━━  结  语  ━━━━━

“新时代”成渝城市群发展具有重要的国家战略意义，其自身也正处在人口经济结构变化的关键时期。新时期成渝城市群发展，不仅是产业功能壮大升级，更要贯彻新发展理念、立足地方实际，探索符合时代要求的发展方式、空间布局模式。成渝城市群建设，不仅要关注未来的“愿景蓝图”，更要关注区域协同机制的建立、经济发展方式的转变、地方发展中存在的各类问题，实现“高质量”发展。